能源法保驾护航能源低碳转型和市场建设
——专访煤炭工业规划设计研究院副总经理付兆辉
11月8日，《中华人民共和国能源法》正式颁布，这部能源领域基础性、统领性法律，从起草到落地一直备受业界关注。 当前，全球能源危机与能源转型并存，我国的能源发展面临诸多挑战，能源法的出台具有怎样的划时代意义？其中有哪些值得关注的亮点信息？对推动解决当前和未来我国能源转型进程中的矛盾问题具有哪些效力？ 近日，中能传媒记者专访了煤炭工业规划设计研究院副总经理付兆辉。他表示，能源法的出台有助于夯实能源领域法治基础、推动能源高质量发展、保障国家能源安全，为经济和社会可持续发展保驾护航，对于推动解决能源转型过程中的矛盾问题具有深远意义。
能源领域有了法律层面的制度保障
2014年6月，习近平总书记站在党和国家事业发展全局高度，提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略。十年来，我国能源生产稳步推进，新能源和可再生能源快速发展，能源安全保障有力。但当前能源发展的内外部环境依然严峻复杂，能源领域还存在消费持续增长、结构调整尚未到位、清洁高效利用水平不高、能源市场体系不够健全等问题，能源供给保障仍面临一定压力。 “能源领域面临的新形势、新问题，正需要一部具有战略目标和方向的法律，为能源发展提供针对性的顶层设计和基础性的法律支撑。”付兆辉表示，尽管我国已有煤炭、电力等一些能源领域的单行法，但在单行法基础上制定具有统领性的能源法，对于推动能源高质量发展、保障国家能源安全具有重大意义。同时，制定能源法也是进一步完善我国能源领域法律制度体系、有效应对能源发展风险挑战的固本之策。 立足我国“富煤、贫油、少气”能源资源禀赋，能源法通盘谋划，把能源领域各产业经过实践检验后、已形成的成熟政策措施和经验做法转化为法律制度，适应能源发展新趋势，增强前瞻性和引领性。 付兆辉告诉记者，能源法的出台，将进一步健全能源法为统领、单行法为主体、法规制度为补充的能源法律制度体系，发挥法治固根本、稳预期、利长远的积极作用，把推动能源高质量发展、保障国家能源安全作为立法主基调，将党中央决策部署及时转化为法律法规。
能源安全关系我国经济社会发展全局，是最重要的安全之一。能源法第1条就明确制定法律的目标之一就是要“保障国家能源安全”，是以法律的形式确定了能源安全战略在国家安全战略中的地位，明确提出能源工作坚持立足国内、多元保障、节约优先、绿色发展，加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系。付兆辉表示，这是能源法首先要解决的问题。为了保障能源安全，能源法提出了多处条文，在能源规划编制、能源开发利用、节能和能源替代、产供储销体系建设、能源储备和应急等方面建章立制、明确措施。 能源的低碳发展是能源法鼓励的发展方向，是这部法律的亮点之一。随着我国“双碳”目标稳步推进，能耗双控的不足也逐步显露出来，“能耗总量控制不仅包含化石能源消费，也包括核能和可再生能源等非化石能源消费，这样一来影响了可再生能源的开发利用。其次能源消费总量中也包含了用于原料的能源消费，从科学性和产业刚性需求来看有一定的不合理性。”付兆辉解释。本次能源法第5条明确，国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。他认为，这一条文很好地弥补能耗双控显露出的不足，更好地助力碳达峰、碳中和目标的实现。 “双碳”目标下，煤炭清洁高效利用是深入推进能源革命、保障国家能源安全的重要一环。煤电用煤在全社会用煤总量占据主体地位且占比处于提升趋势，是煤炭清洁高效利用的关键环节。能源法明确，国家推动燃煤发电清洁高效发展，根据电力系统稳定运行和电力供应保障的需要，合理布局燃煤发电建设，提高燃煤发电的调节能力。付兆辉表示，能源法从法律层面明确了煤电的角色作用，将更有利于推动煤电“三改联动”，助力新型电力系统和新型能源体系的构建和完善。“这是立足我国能源资源禀赋，以及目前大量优质存量煤电机组的现状而定，这为新能源企业与传统能源企业的合作提供了新思路，同时也为企业利用新技术改造传统能源产业提供了机遇。”付兆辉说。 能源法总则中明确，能源是指直接或者通过加工转换而取得有用能的各种资源。“以法律条文的形式明确了能源的定义和边界，这是首次，也是能源法的重要意义。”付兆辉说，对于发展可再生能源、核能、氢能等清洁低碳能源，能源法推进能源结构调整的相关条文，既覆盖能源行业，也覆盖消耗能源的其他众多行业；既覆盖重点排放单位，也覆盖普通用户，成为应对气候变化的重要推动力。 “为能源绿色低碳转型保驾护航，是能源法颁布的又一重大意义，换言之，我们要在法治轨道上推进双碳目标实现，推动绿色低碳转型。”付兆辉解释，大力发展新能源和可再生能源，制定可再生能源中长期总量目标和比重目标，建立可再生能源电力消纳保障制度等条文，为可再生能源电力消纳保障机制确立法律依据，明确了实现可再生能源目标的各方职责，有助于优化能源消费结构、推进能源高质量发展。
市场建设有了法律层面的保障体系
能源法把成熟的政策措施上升成为法律条款，通过立法的形式对已取得的市场化改革成果进行固化，特别是涉及电力体制改革中垄断与竞争的边界、市场价格形成机制、应对市场价格异常波动风险机制等问题。 “电力市场化改革是最好的例子。”付兆辉举例，电力作为关系国计民生的特殊产品，长期以来被作为政府管理的公共产品，管理手段满足了经济社会快速发展带来的不断增长的电力需求，但电力的商品属性一直被弱化，电力领域市场存在失灵情况。新一轮电改力图建立“统一开放、竞争有序”的电力市场体系，近几年来，电力体制改革取得了诸多阶段性的成果，但是对市场竞争秩序和价格形成机制的维护与建设依然成效不足，解决的办法就是要建设完善能源市场。 “积极构建能源市场体系，还原能源的商品属性，是能源法的又一大亮点。”付兆辉进一步表示，高效规范的全国统一能源市场体系是建设全国统一大市场的重要内容，能源法明确竞争性环节市场化改革，强调建立主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系，并推动建立功能完善、运营规范的市场交易机构或交易平台。 鉴于价格信号有利于引导市场预期，能源法确立了主要由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制，同时完善能源价格调控制度，防止市场失灵带来的风险。“这也是立足我国能源市场建设实际情况，为保持合理的能源价格提供的制度保障。”付兆辉说，能源法第41条区分了能源领域自然垄断环节和竞争性环节，提出了竞争性环节市场化改革，支持各类经营主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务，最大限度地实现能源价格合理化。